闫振国 徐璐

　　稿件来源于陈晖主编：《海关法评论》（第十二卷），法律出版社2024年出版。

　　《海关法评论》是由上海市法学会海关法研究会主办，面向国内外公开发行的年度性海关法学类专业学术出版物，至今已由法律出版社连续出版12卷。目前，《海关法评论》已由中国知网和北宝全文收录。

　　《海关法评论》主编是中国海关管理干部学院院长、上海市法学会海关法研究会会长陈晖教授。

　　《海关法评论》及其收录、出版、订阅号推送的文献均属于学术性文献，仅代表作者本人学术性思考与观点，谨供专业研讨与学术争鸣。未经海关法研究会与作者的书面同意，不得转载。

　　闫振国，海关总署政策法规司复议应诉处四级调研员，公职律师，在《海关研究》《海关执法研究》《海关法评论》等刊物发表多篇论文。

　　徐璐，青岛海关隶属黄岛海关稽查处副处长，全国海关优秀公职律师，在《海关研究》《海关执法研究》《海关法评论》等刊物发表多篇论文。

　　【摘要】海关监管货物作为我国海关对进出境货物实施监督管理的专用术语，有其特殊的法律含义。伴随着海关机构改革和业务改革的不断深化，海关监管的内涵与外延客观上已发生变化，导致实务中对于海关监管货物相关法律制度的理解与适用也出现了多重困境。从传统海关监管货物相关规定出发，在阐述海关监管货物的概念、立法目的、特点、范围基础上，重点对海关监管货物的发展与适用困境进行分析，并提出改革相关法律制度的粗浅建议。

　　海关监管货物作为我国海关对进出境货物实施监督管理的专用术语，具有特殊的法律含义，在海关法律体系下，某一货物属于海关监管货物则负担特定的海关监管要求，如果行政相对人未按规定管理、使用、处置相关货物，将面临不利的法律后果。因此，准确界定海关监管货物，并明确其负担的监管要求和法律责任，对于海关执法实践具有重要作用。伴随着海关机构改革和海关业务改革的不断深化，海关监管的内涵客观上已经发生明显的变化，对于海关监管货物的理解也出现了分歧，现行《海关法》关于海关监管货物的制度设计已经逐渐难以适应形势变化,为了统一认识、指导实践,需要在《海关法》修订时作出回应。

　　现行《海关法》在第九章附则部分第100条规定:“海关监管货物,是指本法第二十三条所列的进出口货物,过境、转运、通运货物,特定减免税货物,以及暂时进出口货物、保税货物和其他尚未办结海关手续的进出境货物。”

　　《海关法》第23条规定:“进口货物自进境起到办结海关手续止,出口货物自向海关申报起到出境止,过境、转运和通运货物自进境起到出境止,应当接受海关监管。”

　　《海关法》第37条规定:“海关监管货物,未经海关许可,不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置。……人民法院判决、裁定或者有关行政执法部门决定处理海关监管货物的,应当责令当事人办结海关手续。”

　　《海关法》第38条第1、2款规定:“经营海关监管货物仓储业务的企业,应当经海关注册,并按照海关规定,办理收存、交付手续。在海关监管区外存放海关监管货物,应当经海关同意,并接受海关监管。”

　　《海关法》第38条第3款规定:“违反前两款规定或者在保管海关监管货物期间造成海关监管货物损毁或者灭失的,除不可抗力外,对海关监管货物负有保管义务的人应当承担相应的纳税义务和法律责任。”

　　《海关法》第86条规定:“违反本法规定有下列行为之一的,可以处以罚款,有违法所得的,没收违法所得:……(十)未经海关许可,擅自将海关监管货物开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置的;……(十二)经营海关监管货物的运输、储存、加工等业务,有关货物灭失或者有关记录不真实,不能提供正当理由的;……”

　　《海关法》第82条规定:“违反本法及有关法律、行政法规,逃避海关监管,偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理,有下列情形之一的,是走私行为:……(二)未经海关许可并且未缴纳应纳税款、交验有关许可证件,擅自将保税货物、特定减免税货物以及其他海关监管货物、物品、进境的境外运输工具,在境内销售的;……”

　　虽然现行《海关法》第100条看似规定了海关监管货物的含义,但是由于该条仅是对海关监管货物范围的概括,而且存在循环定义问题,并未抽象出海关监管货物一般的概念、属性特点、制度目的等。相关研究文章中也多是引用法条原文,目前仅见到海关总署政策法规司原副司长成卉青曾对海关监管货物进行抽象定义,他认为,“海关监管货物是未完全办结海关进出境手续(即未完成进境或出境的法律过程、一定意义上说,处于‘国境内关境外’)、有关经营人、所有人及其代理人对海关负有法定义务的货物,是不能自由处置,即物权受到一定限制、暂时不能完全适用民事、商事法律的货物”①。此外,有观点对海关监管货物的制度目的进行了简要论述,认为“海关监管货物性质的确定及其监管制度立法目的,从海关根本职能出发,应主要集中在两个方面:一是禁止不符合准入要求的货物进入境内;二是保障国家税款的安全。因此,进口货物在办结海关手续前需要接受海关监管,在防止不符合准入要求的货物进入境内这个问题上,是一种实体上的拦截;而在保障国家税款安全方面,则更多是将监管货物作为一种物权的担保”②。

　　结合上述定义、立法目的的论述和前述有关规定法律规定,传统海关监管货物主要具有以下三个特点。

　　１.海关手续尚未完结。应当说海关手续尚未完结是海关监管货物最明显的特点，正是由于手续未完结，因此相关货物仍然处于被海关监管的状态。这里所说的海关手续在传统意义上主要是缴纳税款、提交许可证件等可以解除海关监管的法定程序，未完结主要包括两种情况:一种是正常进出口环节通关放行手续尚未完结，仍存放在海关监管作业场所内的进出口货物；另一种是虽然已办结进出口环节通关放行手续，但因货物自身保税、减免税等特性，仍需要按照规定的时间、地点、用途等接受海关后续监管，办理相应后续监管手续的货物。即使人民法院或其他国家机关处置海关监管货物，也应该责令当事人办结海关手续。

　　２.货物完整权能受到一定限制。对于海关监管货物，虽然相关企业拥有货物的所有权，但是由于相关货物仍有包括税款、贸易管制等方面的海关手续没有完结，企业并不享有货物所有权的完整权能，不能对货物自由处置，尤其是行使包括抵押、转让等在内的使用权、处分权方面受到严格限制，需要提前获得海关的准许。有观点从海关监管货物价值角度分析，认为由于其全部价值应该包括进口税款价，而税款属于国家所有，由海关征收，所以货物部分所有权属于海关所有。③由于海关监管货物的最终流向并非均为境内，税款是否需要最终缴纳是一种不确定的状态，我们倾向于这种权能的限制主要是从物权担保角度出发，而非从共有角度。

　　３.违法处置将受处罚。为保障国家税款安全和贸易管制政策的有效实施，法律规定对海关监管货物负有保管义务的人应当承担相应的纳税义务和法律责任，同时对违法处理海关监管货物的，根据行为具体情况，按照“走私”“违反海关监管规定”作行政处罚，情节严重构成走私罪的追究刑事责任，同时，不免除纳税、提交许可证件及其他单证等义务。

　　结合现行《海关法》第23条和第100条以及其他相关规定，实践中传统意义上的海关监管货物主要包括表１所示的7种。

　　１.机构改革对“海关监管”时空范围前推后移。2018年3月13日，根据党中央机构改革决定，出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署，机构改革后，海关的职责任务更重、监管链条更长，这尤其体现在海关监管时空客观的扩大上，也使实际受海关监管的货物范围扩容，主要包括两种情况。

　　一是监管的前推。例如，海关可以根据《进出境动植物检疫法实施条例》的相关规定，对动植物及其产品实施境外预检、监装或者产地疫情调查；海关可以根据《进出口商品检验法》的相关规定，对重要进口商品和大型成套设备，收货人应依据对外贸易合同约定在出口国装运前进行检验、监造或监装；以及海关在属地查检作业中对相关货物开展的“出口申报前监管”。

　　二是监管的后移。最具代表性的是根据《进出口商品检验法实施条例》第16条规定，法定检验的进口商品通关放行后20日内，收货人应当向出入境检验检疫机构(海关)申请检验，未经检验的不准销售使用。

　　２.全面深化业务改革将“实货放行”与“海关监管”脱钩。2019年3月，海关总署印发《海关全面深化业务改革2020框架方案》，推动以“两步申报”“两轮驱动”“两段准入”“两类通关”“两区优化”等为主体，涵盖其他配套制度的业务改革。在此背景下，海关放行制度发生了较大变化，“实货放行”作为海关监管结束标志的逻辑架构被彻底改变。

　　一是“两步申报”带来的变化。“在海关监管进口货物的过程中，传统意义上的海关手续，包括相对人的申报、海关的审单、查验、征税等，其后的‘放行’，一般应可被理解为海关监管行为的终结节点。”④而根据《海关总署关于开展“两步申报”改革试点的公告》(2019年第127号公告)等相关规定，企业第一步概要申报后，虽然经海关同意即可提离货物，但是在运输工具申报进境之日起14日内，需要补充提交满足税收征管、合格评定、海关统计等整体监管需要的全面信息及单证完成完整申报，并办理缴纳税款等其他通关手续，在此之前相关货物仍然处于应受海关监管而未结关的状态，使货物“口岸提离”或者传统意义上的“实货放行”不再是解除海关监管的标志。

　　二是“两段准入”带来的变化。与“两步申报”改革相类似，根据《海关总署关于分段实施准入监管加快口岸验放的公告》(2019年第160号)等相关规定，海关总署对进口货物实施分别为“货物准予提离”“货物准予销售或使用”的分段准入监管模式，对于“无海关检查要求”“仅有口岸检查要求且已完成口岸检查的”“仅有海关目的地检查要求的”“既有海关口岸检查又有目的地检查要求，已完成口岸检查，或经进口货物收货人或其代理人申请在进境地口岸合并实施且已完成相关检查的”四种情形，凭海关通知货物准予提离进境地口岸海关监管区。但在准许提离后，并非所有货物均可以由企业自由处置，对于有海关目的地检查要求、属于监管证件管理、需进行合格评定的三种情形，分别需要海关完成目的地检查、核销相关监管证件、完成合格评定程序后，货物方可准予销售或使用。按照《海关“两段准入”监管作业改革实施方案》，在“两段准入”改革模式下“口岸放行”包括“无布控放行”“合规放行”“附条件提离”“转场检查”“转目的地检查”等多种类型，货物是否仍需要完成后续的海关监管手续，在大多数情况下已经完全不妨碍货物的口岸提离，“实货放行”与海关监管实质上的关联已经非常松散。

　　在机构改革叠加全面业务深化改革的大背景下，其他海关监管模式也有新的发展与变化，对海关监管货物制度的理解和适用陷入多重困境，主要表现为以下几个方面。

　　１.“海关监管”是“依照《海关法》监管”还是“由海关这一部门进行监管”?

　　虽然“海关监管”一词在海关日常工作中频繁出现，但是与“海关监管货物”相同，其本身亦无明确的法律规定。有学者从范围角度认为“顾名思义，监管就是监督和管理。根据海关法及相关法律法规，海关监管对象包括进出境运输工具、货物、物品的监管，对海关监管场所的管理以及对报关企业和报关人员的监管”⑤。也有从法律性质角度认为“海关监管，是指海关代表国家依照海关法律、法规对进出境运输工具、货物和物品实行监督管理，从而能直接或间接产生法律后果的行政行为，所以说海关监管是一种行政行为”⑥。《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》中海关监管工作包括:制定进出境运输工具、货物和物品的监管制度并组织实施。按规定承担技术性贸易措施相关工作。依法执行进出口贸易管理政策,负责知识产权海关保护工作,负责海关标志标识管理。组织实施海关管理环节的反恐、维稳、防扩散、出口管制等工作。制定加工贸易等保税业务的海关监管制度并组织实施,牵头审核海关特殊监管区域的设立和调整。根据现行《海关法》第２条之规定,传统的海关监管似乎有广义和狭义两种理解:在广义上,海关是国家的进出关境监督管理机关,这里的监督管理是一种包含所有海关职能的集合,包含了打私、征税、企管、稽查等在内的大监管;而在狭义上,海关监管主要是指对于进出境运输工具、货物、物品的实际监管,主要由各级海关口岸监管部门负责管理,属于海关四项传统职能之一。但是,机构改革后,无论是从广义还是狭义角度来看,海关监管的职责和对象范围客观上都更广了,这也导致对于“海关监管”出现了不同的理解。一种观点认为“海关监管”应该严格限定在“依照现行《海关法》所进行的监管”,而另一种观点则认为应该理解为“海关这一国家机关或部门进行的监管”,需要目的地检验的货物则完全符合第二种理解和前述“海关监管货物”的三个特点。虽然对于“海关监管”的两种理解都有其出发点和道理,但是却直接影响到对企业自行处置相关货物等行为的定性和处置,也在海关系统内引发了广泛讨论。⑦

　　《海关法》第100条在对海关监管货物作出解释时,除了具体列明了的类型外,还用“其他尚未办结海关手续的进出境货物”进行了兜底。而对于何为“办结海关手续”或者何为“海关手续”并无明确的规定或解释。比如,有的进口货物存在应税特许权使用费,但相关费用可能需要进口货物在境内完成实际销售后才能最终确定,根据相关规定,纳税义务人应在每次支付后的30日内向海关办理申报纳税手续,如果这里的申报纳税手续是海关手续,那么是不是意味着在特许权使用费未完全缴纳前该进口货物也属于海关监管货物?如果认为这一手续不属于海关手续,似乎不符合一般人的一般理解。又如,按照《海关对出口监管仓库及所存货物的管理办法》的相关规定,出口监管仓库本身就是对已办结海关出口手续的货物进行存储、保税物流配送、提供流通性增值服务的,既然是已办结海关手续,那么相关货物是否属于海关监管货物而需要接受海关监管?除了以上问题之外,在机构改革和全面深化改革之后,对于“海关手续”的理解变得越发复杂,仍以口岸提离后需要海关目的地检验的货物为例,究竟应以货物口岸提离手续还是以最终完成目的地检验手续作为办结海关手续的标志,会导致对某一货物在特定时间节点内是否属于海关监管货物得出不同结论。

　　“放行货物,就是指海关在对进出口货物查验后,在有关的单证上签印放行,以表明海关监管的结束。放行是海关监管的最后一个环节,意味着海关现场监管可以解除。”⑧传统意义上的“放行”,一般应可被理解为对货物实货的口岸放行,而且实货放行和报关单放行以及结关基本上是一致的,也是货物由海关监管转变为不再受海关监管的标志,出口货物则是先报关单放行,然后实货放行、结关。但是如前所述,机构改革叠加全面深化业务改革后的“放行”,已经改变了这一制度逻辑，在各种内外部文件、海关作业系统、单一窗口系统中“放行”被大量、不统一地使用。比如，在《海关“两段准入”监管作业改革实施方案》中出现了“口岸放行”“无布控放行”“合规放行”“特定附条件放行”“结关放行”等表述，在关于“两段准入”的配套培训课件、操作说明中的“放行一”“放行二”等表述。在海关Ｈ2018通关管理系统中一票被命中目的地检验的货物，会先后出现“单证放行”“货物放行”“结关放行”等三种不同的“放行”；而在单一窗口企业端则先后显示“海关无纸验放查验通知书(放行)”“海关已放行:报关单项下货物准予提离，但在接到海关放行或结关通知前不得销售或使用”“海关已结关:报关单已结关”等回执信息，从这些信息可以看出，“放行”已经由原来传统意义上海关监管的结束发展为在不同情形下有不同的内涵⑨，那么当企业收到报关单项下货物准予提离的“放行”信息，但同时又备注“在接到海关放行或结关通知前不得销售或使用”时，这种放而不行的“放行”已经背离了传统海关法体系下的立法本意。

　　除了前述提及的三类典型问题之外，在海关实际监管工作中，还可能出现其他几种相对特别的货物类型，似乎也超出了传统“海关监管货物”制度调整的范畴。

　　(１)出境加工货物。“出境加工”与普通的加工贸易进料加工等“两头在外”的模式正好相反，是指我国境内符合条件的企业将自有的原辅料、零部件、元器件或半成品等货物委托境外企业制造或加工后，在规定的期限内复运进境并支付加工费和境外料件费等相关费用的经营活动。由于货物的加工制造等环节在国外,实际上除了原材料出口和制成品进口环节之外,海关并无法对出境加工货物进行过程性的管理,但是为了规范监管,海关对该模式也专门制定有规范性文件,并对出境加工货物进行账册管理,而且根据监管需要,也可以对开展出境加工业务的企业开展稽核查,但是对于该类货物是否属于海关监管货物则无明文规定。

　　(2)综合保税区内的非传统保税货物。主要又有两种类型:一是委托加工货物,即由综保区外企业提供的由区内企业利用监管期限内的免税设备进行加工的货物,主要为委托加工的料件(包括来自境内区外的非保税料件和区内企业保税料件)、成品、残次品、废品、副产品和边角料等。二是海关特殊监管区域“仓储货物按状态分类监管”制度下的以非报关方式进入特殊区域的非保税货物,区内企业经营非保税仓储货物需要海关的核准,海关可以对进出区非保税货物进行抽查。这两类货物都属于特殊区域内非传统的保税货物,但是同时海关又在一定程度上进行了实际监管,但是否属于海关监管货物并不明确。

　　(3)海关已放行但未提离海关监管作业场所的货物。实践中还有一种比较常见的情况,即货物虽然已经收到海关放行指令,但因非海关原因,企业长时间未将货物提离海关监管作业场所。例如,近期在“口岸危险品综合治理”专项行动中,对于长期未提离的危险品,部分海关不得不通过海关发布微信公众号、国门时报等媒体发布告示督促进口危险品收货人尽快办理提离手续。对于此类货物,海关究竟应否承担监管职责以及承担何种监管职责都无定论。

　　海关监管货物的相关制度设计在很长一段时间内与海关监管实际相符,尤其是《海关法》第37条关于不得擅自处置的规定以及相关法律责任条款的设置,很大程度上保障了国家税款安全和贸易管制效果。但是,随着海关机构改革和全面业务深化改革的不断推进,“海关监管货物”以及与之相关的“海关监管”“海关手续”“放行”等的内涵与外延实质上均发生了较大变化,目前的制度设计已经无法满足实践需要,也难以实现逻辑自洽。而且,对海关监管货物的相关限制性规定在法律实践中往往被认为是“管理性强制性规范”而非“效力性强制性规范”,不仅难以阻断当事人擅自处置相关监管货物时民事行为的有效性,还容易产生排除其他监管部门监管的理解,导致海关在安全生产等工作中承担不必要的责任。在《民法典》施行后大力提倡“物尽其用”、鼓励商品流通的背景下,现行《海关法》是否仍需要保留对海关监管货物严格的限制性条款,似乎也有进一步探讨的空间。因此,有必要在下一步《海关法》修订的过程中,对相关制度设计进行改革和完善,对此提出几点粗浅建议。

　　目前《海关法》修订相关研究工作正在紧锣密鼓进行中,在《海关法》与《进出口商品检验法》等四法三条例调整范围相对泾渭分明的情况下,海关执法过程中沿用各部法律对于海关相关监管职能的规定分别予以执行,将海关监管货物严格限定为机构合并前传统范围有其合理性。而一旦下一步修订《海关法》时将检验检疫等明确纳入海关职能条款,那么无论是在实践中还是法律中,海关监管货物以及相应的处置限制条款、法律责任条款都难以做到逻辑上的周延。如果沿用传统海关监管货物的内涵,则与海关实际监管职责和实践不符,会出现应该接受海关监管的货物并非“海关监管货物”的矛盾;如果对内涵进行相应扩充,则相关的监管、限制措施等又存在交叉或者不符合立法本意的情况。而纵观其他行政机关,鲜见有对其负担相应监管职责对象明确为“某某监管货物”的实例,也并不影响行政机关的依法履职。因此,建议在《海关法》修订时,探索取消“海关监管货物”等相关表述,或者根据实际需要对相关货物表述为未完税货物、未经检验货物等,同时明确规定相关进出口货物在规定的时间节点所应负担的缴纳税款、提交许可证件、接受检验检疫等法律义务以及违反相关义务的法律责任,以解决目前对海关监管货物的理解和适用困境。

　　由于“放行”制度与“海关监管”紧密相连,而目前海关监管实践中的“放行”与现行《海关法》“放行”制度已经完全脱节。因此,在取消海关监管货物规定的同时,建议对海关“放行”制度进行重构,主要思路如下:一是以货物提离海关监管区取代口岸实货放行,避免货物“放而不行”的矛盾;二是仅保留货物最终办结所有的涉关、涉检等通关手续的“结关放行”,或者直接用“办结海关通关手续”取代“结关放行”;三是探索清理“报关单放行”“单证放行”等海关在相关业务系统、文件中自行拟制的并无明确的法律依据或实际法律意义的其他“放行”。

　　为了避免取消海关监管货物制度可能造成的监管风险,建议进一步强化海关监管手段的创新。一是积极推广多元化税款担保措施,以保障保税货物或者其他未完税货物的税款安全,而且在税款担保的前提下探索放宽对企业相关货物抵押、融资租赁等处置的限制,提升货物的流转和利用效率。二是对于一些大型保税设备、减免税设备等未完税货物,探索创新货物公示制度,使善意受让人、担保物权人有正规的途径和渠道查询货物的物权是否完整,同时可以阻断善意取得,为海关正当行使撤销权、实现税收优先权提供保障。三是对于确实需要强化实货监管的货物,建议借助科技手段,通过应用智能关锁、卫星定位、实时监控等方式提升实际监管效能,降低监管风险。

　　①成卉青:《海关法与海关执法研究论文集》，中国海关出版社2009年版，第103页。

　　②俞悦、严德龙:《“两步申报”模式下海关监管进口货物之权力边界的探讨》，载《海关与经贸研究》2020年第6期。

　　③参见尹凌云:《三资企业破产案件中海关监管货物的处理》,载《山东审判》1996年第3期。

　　④俞悦、严德龙:《“两步申报”模式下海关监管进口货物之权力边界的探讨》，载《海关与经贸研究》2020年第6期。

　　⑤王丽英:《海关行政处罚研究》，复旦大学出版社有限公司2017年版，第102页。

　　⑥石洋主编:《中华人民共和国海关法》(修订版)，中国科技文化出版社2017年版，第63页。

　　⑦对于货物从口岸提离海关监管作业场所到目的地检验结束前，是否属于《海关法》规定的“海关监管货物”，海关总署政策法规司相关专家曾经在海关法治论坛中明确:“根据《海关法》的规定，进口货物自进境起到办结海关手续止，出口货物自向海关申报起到出境止，过境、转运和通运货物自进境起到出境止，应当接受海关监管。海关监管货物，未经海关许可，不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置。根据《进出口商品检验法实施条例》的规定，法定检验的进口商品应当在收货人报检时申报的目的地检验，海关总署可以根据便利对外贸易和进出口商品检验工作的需要，指定在其他地点检验。由此可见，《海关法》与《进出口商品检验法实施条例》的相关规定，是有关货物进口两个业务环节，不宜将需要目的地检验的货物视同于《海关法》规定的海关监管货物。”但是论坛中亦有诸多相反观点。

　　⑧卞耀武主编:《中华人民共和国海关法释义》,法律出版社2001年版，第69页。

　　⑨目前海关的“放行”主要可以分以下几类:(１)指货物提离口岸监管作业场所的实货放行(如“两步申报”概要申报阶段的放行、“两段准入”第一段放行)。(２)指办结涉海关通关手续的报关单放行(如“两步申报”中完整申报后的放行)。(３)指全部涉关涉检手续完成后的结关放行(如“两段准入”目的地检查后的放行)。(４)指涉原海关通关手续完成的放行(如《进出口商品检验法实施条例》中通关放行后20日内，收货人应当向出入境检验检疫机构申请检验)。(５)指涉检疫程序完成后的放行(如《进出境动植物检疫法实施条例》中的检疫放行)。

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